EL BLOG DE LA FIIAPP. Cooperación Española

Al plantearnos una evaluación de política pública, uno de los primeros pasos metodológicos comúnmente aceptados es el análisis de la lógica de la intervención: ¿Cómo ha sido diseñada la política? ¿Existe una coherencia entre sus objetivos (explícitos o implícitos) y sus resultados, actividades y productos, y entre todos estos elementos de la cadena entre sí?

Para hacer frente a la compleja situación en la que nos encontramos, las Administraciones han adoptado una amplia serie de medidas, que afectan a muy diversos sectores de la sociedad: sanidad, mercado laboral, vivienda, movilidad, fiscalidad, etc.

Pero ¿cuáles son los objetivos específicos, generales, a medio, a corto, a largo plazo, establecidos? En principio, podríamos pensar que el principal objetivo sería perder el menor número de vidas humanas posibles, que no colapse el sistema de salud, que la población no pierda derechos ni poder adquisitivo. Sin embargo, para hacer una valoración rigurosa y exhaustiva, sería necesario el establecimiento de metas claras sobre las cuáles poder medir los avances y los logros o fracasos. ¿Con qué criterios de juicio se podrán evaluar las medidas adoptadas para poder pronunciarse sobre su eficacia, es decir, su capacidad de conseguir las metas propuestas?

«¿Con qué criterios de juicio se podrán evaluar las medidas adoptadas para poder pronunciarse sobre su eficacia?»

Por supuesto, esto nos lleva a planteamientos complejos y delicados política y socialmente hablando: ¿Cuál es la meta aceptable en pérdida de vidas humanas? ¿Qué número se considerará aceptable de desempleados (no temporales)? ¿Cuántas pequeñas y medianas empresas se puede asumir que desaparezcan? Son solo algunos ejemplos.

Para poder realizar una evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas, sería necesario, por lo tanto, que nuestras Administraciones Públicas:

– Definan con exactitud los distintos problemas sociales que están planteados y los que se plantearán potencialmente.

– En base a ellos, establezcan un Plan de Contingencia, idealmente, inserto en el Decreto de Declaración del Estado de Alarma (de forma que forme parte del Ordenamiento Jurídico), en el que se enmarque el conjunto de medidas aprobadas, que respondan a objetivos claros y delimitados, definiendo asimismo indicadores de proceso y resultado, que permitan hacer un seguimiento de su evolución.

– Establezcan nuevas medidas para construir un todo coherente que permita alcanzar los objetivos definidos.

– Diseñen un sistema exhaustivo de seguimiento, que permita modificar las medidas en función de los resultados que se vayan obteniendo, en base a las evidencias recolectadas.

Una sociedad madura que, en su inmensa mayoría, se está comportando de forma impecable en el seguimiento de las recomendaciones, debe poder conocer cuáles son los parámetros en los que las instituciones se manejan como escenario posterior, para poder evaluarlos.

Si pensamos en una evaluación de impacto stricto sensu, la dificultad que se plantea es la inexistencia de contrafactual: ¿Qué habría pasado si en vez de las medidas adoptadas no se hubiera adoptado ninguna? ¿Qué habría pasado si se hubieran adoptado otras medidas o si se hubieran adoptado antes? ¿Cuál es el modelo más exitoso para hacer frente a esta crisis entre los distintos establecidos?

Cada día y cada hora que pasa, se generan datos y cifras que van dibujando gráficos y estadísticas que evolucionan rápidamente y de forma cambiante según se analicen por país, por región, por continente. Van aportando información valiosa y reflejan desarrollos sobre los que construir hipótesis a contrastar.

A la vista de los datos y del contexto, los países han adoptado distintas soluciones, pero la existencia de demasiadas variables difíciles de controlar (grado de fortaleza de los sistemas sanitarios, situación de partida de la salud de la ciudadanía, pirámide poblacional, hábitos culturales, esperanza de vida, etc.), impiden actualmente realizar un análisis comparativo con la rigurosidad necesaria para sacar conclusiones robustas.  Sin embargo, sí tenemos experiencias anteriores parecidas que nos pueden dar algunas pautas de análisis.

«La existencia de demasiadas variables difíciles de controlar impiden actualmente realizar un análisis comparativo con la rigurosidad necesaria para sacar conclusiones robustas»

Expertos en la materia han mencionado que durante las crisis del SARS (2003) o la gripe A (2009), se produjo un gran avance en cuanto a la investigación y la lucha contra estas enfermedades. También se ha puesto de manifiesto que al haberse controlado los brotes y haber finalizado la emergencia, los fondos para continuar la investigación y el desarrollo de distintos fármacos fueron eliminados o drásticamente reducidos y se detuvieron estas líneas de trabajo. El trabajo quedó inconcluso. Lamentablemente, aquellas ocasiones anteriores no fueron lo suficientemente aprovechadas como para haber frenado antes y de mejor manera la crisis actual.

Una de las utilidades de la evaluación de políticas públicas puede ser la extracción de lecciones aprendidas. Ojalá una evaluación ex post de la crisis actual nos muestre lecciones aprendidas que faltaron anteriormente y sirva para construir sobre fortalezas que, sin ser conscientes de ello, estamos creando entre todos durante estos días.

Desde el Proyecto EVALÚA estamos atendiendo las nuevas prioridades de las instituciones socias en la elaboración de una línea de base que pueda servir de punto de referencia para la posterior evaluación de las acciones actuales, con un enfoque comparado de ámbito regional.

Marta Monterrubio, especialista en Evaluación de Políticas Públicas del proyecto EVALÚA.

El 21 de marzo de este año se conmemora el 60º aniversario de la matanza de Sharpeville (Sudáfrica). Ese día de 1960, decenas de manifestantes pacíficos/as que protestaban contra la Ley de pases[1] del apartheid resultaron asesinados/as a manos de las fuerzas policiales sudafricanas.

En recuerdo de las víctimas de este sangriento episodio que marcó un punto de inflexión en la historia de la lucha contra la segregación racial se celebra, cada 21 de marzo, el Día Internacional de la Eliminación de la Discriminación Racial.

Un día para llamar la atención y sensibilizar a la ciudadanía sobre esta problemática, y para poner de relieve que aún queda mucho por hacer para construir sociedades inclusivas en las que la diversidad sea vista como una oportunidad y no como una amenaza.

La discriminación: una realidad cotidiana para muchas personas y grupos

Aunque existe una prohibición legal de discriminar, la discriminación, el racismo y la xenofobia forman parte de la vida diaria de muchas personas y grupos.

Una pareja de origen inmigrante a la que se le niega un trabajo o el alquiler de una vivienda por el hecho de ser extranjeros. Una joven musulmana a la que se le insulta en el metro por llevar “hiyab”. Un joven gitano víctima de acoso por parte de sus compañeros/as de clase debido a su origen.

Son algunos ejemplos del trato desigual y de los episodios racistas a los que se enfrentan de manera cotidiana algunas personas por su color de piel, pertenencia u origen nacional o étnico.

Y una de las grandes dificultades radica en que muchas veces los propios actores implicados (autores/as y víctimas de estos actos) ni siquiera perciben estos hechos como discriminatorios, racistas o xenófobos.

Qué hace falta para combatir más eficazmente estas prácticas

Hace falta impulsar medidas y actuaciones en distintos planos.

Necesitamos, en primer lugar, conocer, reconocer y visibilizar el problema. Conocer la forma en la que los grupos discriminados sufren estos actos, medir la magnitud del problema a través de la recopilación de datos, la realización de estudios e investigaciones. Necesitamos generar conciencia pública sobre estas cuestiones.

También necesitamos que se promuevan y apliquen medidas legislativas más eficaces; que los Estados, como principales responsables de garantizar el derecho a la igualdad y la no discriminación, asuman un compromiso fuerte en este sentido, impulsando instrumentos jurídicos, políticas, planes, programas y acciones para la prevención y la lucha contra estos fenómenos.

Necesitamos poner en marcha medidas de educación, formación y sensibilización en derechos humanos, que contribuyan a desmontar los prejuicios y estereotipos que están en la base de los comportamientos racistas y discriminatorios, y que pongan en valor y fomenten el respeto a la diversidad.

Necesitamos escuchar más, mostrar interés y conocer el punto de vista de las personas directamente afectadas, así como dar una respuesta adecuada a las víctimas.

Necesitamos estrategias para hacer frente a las nuevas manifestaciones de intolerancia y odio que proliferan a través de internet, entre otras muchas medidas.

La cooperación como herramienta para promover la convivencia y luchar contra el racismo

La cooperación con otros Estados, organizaciones e instituciones pertinentes puede servir para fortalecer los mecanismos nacionales de promoción y protección de derechos, así como para apoyar las acciones que se están llevando a cabo por distintos actores para promover la convivencia y para luchar contra el racismo y la xenofobia.

Así, por ejemplo, en el caso de las personas migrantes, los proyectos de cooperación internacional pueden contribuir a reforzar las políticas públicas orientadas a fomentar la integración y a promover la igualdad de trato y la no discriminación; o pueden también apoyar y capacitar a otros actores no institucionales, como las organizaciones no gubernamentales, para que puedan cumplir un papel relevante en este campo.

El proyecto de cooperación delegada “Convivir sin discriminación: un enfoque basado en los derechos humanos y la dimensión de género”, financiado por la Unión Europea y en el que FIIAPP participa como socia codelegada de la AECID, apunta precisamente en este sentido.

A través del acompañamiento, el intercambio de experiencias y el conocimiento de buenas prácticas españolas y europeas, el proyecto busca mejorar los instrumentos y las políticas públicas existentes en Marruecos orientadas a prevenir y combatir el racismo y la xenofobia hacia la población migrante.

Se trata de un proyecto complejo, integral y muy pertinente en el contexto actual, ya que aborda algunos de los ejes y ámbitos de acción fundamentales que los estados deben establecer o reforzar para avanzar hacia la igualdad efectiva.

[1] La Ley de pases fue una de las medidas impuestas por el régimen del apartheid en Sudáfrica, a través de la cual se establecía el control y se restringían los desplazamientos de la población negra dentro del país.

En 1985 Martin McFly calibraba el “condensador de fluzo” de su viejo DeLorean para viajar al futuro, concretamente al 21 de octubre de 2015. Apenas un mes antes de la llegada de McFly, la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobado la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible. Una hoja de ruta centrada en las personas, el planeta, la paz, la prosperidad y las alianzas que representa el compromiso internacional de erradicar la pobreza y favorecer un desarrollo sostenible e igualitario. Una suerte de viaje al futuro que, dentro de diez años, debería llevarnos hacia un mundo más justo y en el que nadie se quede en el pasado (atrás).

La Cooperación Española, con los años 20 ya en marcha y a una década vista del feliz aterrizaje en un futuro sostenible, tiene mucho que decir y decidir en estos años. Un trayecto, seguramente no tan instantáneo como el de la máquina del tiempo del doctor Emmett Brown (Doc), en el que se prevén oportunidades y desafíos. Pues bien, subámonos al DeLorean y veamos.

Comienza una nueva década y con ella una nueva etapa para la Cooperación Española en la que la asunción de Arancha González Laya como nueva ministra de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación parece una buena noticia por su perfil marcado por el multilateralismo tras sus responsabilidades en la Unión Europea y la Organización Mundial del Comercio (OMC). De hecho, no se hizo esperar. Desde el momento de su nombramiento, anunció que colocaría entre las prioridades de su mandato el reenfoque de la política de cooperación internacional.

Y lo cumplió. La creación de una Secretaría de Estado dedicada en exclusiva a la cooperación, al frente de la cual ha sido nombrada la diplomática Ángeles Moreno, también supone a priori un buen síntoma del peso específico que el Ministerio de Asuntos Exteriores quiere darle a las políticas sectoriales en favor del desarrollo internacional. La otra parte (la geográfica) del antiguo título de la secretaría, “y para Iberoamérica y el Caribe”, se integra ahora en la cartera con más competencias: la Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores. “Spain is back, Spain is here to stay” (España está de vuelta, España ha venido para quedarse), declaró González Laya al tomar posesión, el pasado 13 de enero.

La oportunidad que representa una estabilidad política e institucional, al menos en principio más duradera que a la que hemos estado acostumbrados, también trae consigo un cuadro de desafíos a los que la Cooperación Española tendrá que hacer frente y tomar partido en el viaje desde el ahora hasta el futuro. Algunos de ellos son el aumento progresivo de los recursos públicos para la cooperación, tras los años de austeridad por los vaivenes de la crisis; afrontar la reforma de la Ley de Cooperación Internacional (Ley 23/1998, de 7 de julio), como piden con insistencia muchas voces desde la sociedad civil; o plantear seriamente el debate sobre la creación de una nueva institución (o reforma del sistema de cooperación tal y como lo conocemos) que tenga un cariz económico-financiero al estilo del banco de desarrollo francés (AFD). Por ahí, se dice, viene la cooperación del futuro. Envuelta en la bandera del blending virtuoso y el policies first. Cooperación técnica acompañada de líneas de crédito que permitan el levantamiento de infraestructuras y favorezcan la inversión privada. Apalancamiento de recursos (AOD y otros flujos) y de conocimientos, en el que cada vez más actores tengan voz y voto. Porque, esto del desarrollo es cosa de todas.

De momento, la semana pasada, en la comparecencia de la ministra ante la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados estos temas se pusieron encima de la mesa. Se habló de la reforma de la AECID, de una nueva ley, del compromiso de España con la Agenda 2030 y con el Fondo Conjunto de los ODS (Joint SDG Fund) e incluso se anunció la voluntad del Gobierno de dedicar a la cooperación el 0,5% de la Renta Nacional Bruta (RNB) al final de la actual legislatura. Llegan buenos augurios para el futuro, sin olvidar donde estamos. Los últimos datos oficiales (Informe de Seguimiento de la AOD 2016-2017) nos sitúan hoy en el 0,19%, muy por debajo de la media de la UE.

Un peldaño más arriba, en el ámbito de la Unión Europea corren también nuevos tiempos con la puesta de largo de la Comisión Von der Leyen. En materia de cooperación, las prioridades de DEVCO (Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo de la UE) son claras: pacto verde, pobreza, equidad de género, mejora en la gestión de las migraciones, promoción de la sociedad civil a nivel global, África y Agenda 2030. En el plano europeo, la Cooperación Española tendrá que hacer suyas estas líneas de acción aportando su saber-hacer para fortalecer las políticas europeas de desarrollo. El papel de la FIIAPP aquí, como agencia implementadora solvente, es fundamental para seguir contando con la confianza de Bruselas.

En el contexto de las difíciles negociaciones del nuevo Marco Financiero Plurianual de la Unión (2021-2027), la previsible irrupción del NDICI (Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument), como nuevo instrumento aglutinador de todos los preexistentes en materia de desarrollo, pretende cambiar las reglas del juego en un intento por crear sinergias y aumentar la efectividad de los fondos europeos. De producirse, la adaptación a la nueva norma será un desafío. Por el momento, la AECID comienza la década en clave de oportunidad presidiendo la Practitioners Network que reúne y coordina a las principales agencias de cooperación europeas.

También el debate sobre el desarrollo en transición es una temática en la que la Cooperación Española estará potencialmente activa. El término, acuñado por la Comisión Europea, la CEPAL y el Centro de Desarrollo de la OCDE, invita a reflexionar sobres los retos inmediatos que afrontan las políticas de cooperación en los países de renta media (PRM) que ya han dejado de ser receptores oficiales de AOD a pesar de no haber superado numerosas brechas estructurales. En América Latina lo son la mayoría. El vínculo de confianza mutua que España mantiene con la región abre una ventana de oportunidad para nuestra cooperación. Históricamente hemos sido agente facilitador del diálogo birregional que, en palabras de Sanahuja “urge retomar” entre una UE y una América Latina y el Caribe sentadas a la mesa de un nuevo paradigma basado en la cooperación avanzada.

Por otra parte, no hay que desdeñar el importante rol que podrían jugar en los próximos años otras instituciones del sistema de cooperación español como la Fundación Carolina en el ámbito de la educación superior y la generación de conocimiento. Sin duda la materia prima de nuestro trabajo y la moneda de cambio más valiosa del futuro: el conocimiento. Ni tampoco las múltiples instituciones y organizaciones españolas que encajan en la etiqueta de cooperación descentralizada. Un modelo de cooperación multiactor y multinivel netamente exportable, siendo España el país en el que este tipo de cooperación tiene más peso de entre los miembros que componen el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD). Una oportunidad en tanto que valor añadido de nuestra cooperación, pero un desafío a la hora de afrontar retos constantes como el de la eficacia de la ayuda o el de la coordinación entre actores.

Y así, entre desafíos y oportunidades, transcurrirá el viaje al futuro que queremos. En los años que vendrán, la Cooperación Española tiene en su mano la posibilidad de refrendar con resultados un dato precioso que esperemos nos siga acompañando durante la próxima década: según el último Eurobarómetro la población española es la que más apoya en Europa la política de cooperación internacional como una de las prioridades principales de su Gobierno.

Arranca una década apasionante en la que como dijo el inolvidable Marty en uno de sus viajes en el tiempo, “quizás no estemos preparados todavía para esta música, pero les encantará a nuestros hijos”. Tenemos una década por delante para hacer que los coches vuelen y de paso que nuestra cooperación para el desarrollo sea más moderna y eficaz. Empiezan los felices 20.

David R. Seoane. Técnico de Comunicación y Gestión de Conocimiento de la FIIAPP

Nos encontramos en la triple frontera más austral de América… Entre Barra de Quaraí (Brasil), Bella Unión (Uruguay) y Monte Caseros (Argentina). Los territorios de esta frontera comparten entre muchas otras cosas, la cuenca trinacional del río Uruguay que en su totalidad involucra a los territorios de Uruguay (departamentos del litoral fundamentalmente, pero no solo estos); el litoral de las provincias de Entre Ríos, Corrientes y Misiones de Argentina; y la mitad de la superficie de los estados de Río Grande del Sur y Santa Catarina de Brasil.

En estos momentos de convulsiones migratorias se hace cada vez más necesario poner a dialogar a aquellas comunidades que comparten territorio y muchas veces mismas necesidades, pero distinto país. Fomentar espacios de buena gobernanza transfronteriza y, por tanto, espacios de “Frontera de Paz”.

Las personas que habitan la cuenca trinacional del Río Uruguay tienen una identidad compartida que se retroalimenta todos los días, generando un espíritu de convivencia constante. Toda la zona está caracterizada por una población relativamente homogénea concentrada en un número reducido de centros urbanos. Los indicadores de calidad de vida son relativamente altos en comparación con otras zonas de América Latina. No obstante, comparten problemáticas que se van repitiendo a lo largo de la cuenca. En numerosas ocasiones, las personas de un mismo núcleo familiar viven en diferentes municipios pertenecientes a diferentes países. Las soluciones a los problemas de cada día se dificultan cuando estas personas se enfrentan a barreras burocráticas donde las legislaciones entre los tres países no están homogeneizadas/homologadas. O, por ejemplo, el vivir a un lado de la frontera y trabajar en otro provoca, en muchas ocasiones, situaciones de desigualdad por incompatibilidad, entre otras cosas, de la moneda y el valor de la misma. Igualmente sucede con el idioma en el caso de Brasil, aspecto que, desde una perspectiva positiva, aporta también enriquecimiento cultural.

Todo este devenir de circunstancias con las que los ciudadanos y ciudadanas de la frontera conviven, requiere una atención especial desde la gobernanza de las políticas públicas encargada de dar respuesta a las necesidades de una población de especial idiosincrasia. Ayudar para ello a fortalecer la interrelación entre los poderes públicos de diferente nivel sumado a las relaciones exteriores entre países, supone un importante esfuerzo, pero a la vez, un fascinante reto que nos lleva, de nuevo, al marco de la cohesión territorial.

La realización del taller sobre Retos y Desafíos para el desarrollo sustentable de la Cuenca Trinacional del Río Uruguay fue una oportunidad para el comienzo de una reflexión conjunta de cómo generar políticas de amplio espectro para una mejor integración e incidencia en los procesos, generando mejores oportunidades para el desarrollo y la cohesión social de los territorios compartidos.  Actores de los estados nacionales, autoridades subnacionales y locales, representantes de la sociedad civil y organismos binacionales participaron a finales del mes de septiembre de 2019 en esta actividad que permitió sentarse a la mesa con una perspectiva multinivel, a diferentes representantes de los tres países implicados. Todo ello en la lógica de establecer una hoja de ruta para la mejora de la gobernanza entendiendo ésta como la implementación eficaz de mecanismos de inclusión social y el fomento de la percepción que los ciudadanos y ciudadanas tienen de ellos mismos (conforme definición de la CEPAL). Para lograrlo, se pretendió establecer tareas y responsabilidades con el fin de desarrollar estrategias y políticas para generar confianza y fortalecer la cohesión social, afrontando las asimetrías generadas por la condición periférica y fronteriza del territorio. En tal caso, la hoja de ruta apostó por establecer mecanismos para una vinculación más efectiva de las entidades locales con las estructuras y estrategias para la gestión de la cuenca ya existentes[1].

Es importante señalar que el río Uruguay no es sólo el principal vector de desarrollo económico del territorio, sino a su vez también el elemento vertebrador de la dimensión cultural, educativa, ambiental y social del tramo de la cuenca, en la que existen previamente vínculos y lazos que requieren de una mayor planificación y cooperación entre actores.

Desde EUROsociAL+, programa financiado por la Unión Europea y gestionado por la FIIAPP,  venimos acompañando al Congreso de Intendentes de Uruguay, líder de la iniciativa, en el desarrollo y fortalecimiento de las estrategias de integración en los territorios de las cuencas transfronterizas del río Uruguay y laguna Merin para canalizar las posibilidades de desarrollo de las zonas trasfronterizas con enfoque de cuenca, fortaleciendo la gobernanza y empoderando los gobiernos locales y subnacionales. Asimismo, el Comité para el Desarrollo de la Cuenca del Río Uruguay (CCRU), se ha constituido como un espacio de coordinación estratégica de los gobiernos subnacionales y locales de la región compartida por Argentina, Uruguay y Brasil. Este taller conforma una de las actividades que contribuirá a la consecución del resultado de la mejora de la gobernanza en estas zonas fronterizas. Las experiencias europeas expuestas ayudarán igualmente a visualizar procesos exitosos de igual calado e inspirarán el diálogo entre regiones donde la orografía no distingue de nacionalidades.  En palabras de Trías (1985), “En los límites, la realidad se hace más densa”.

Bárbara Gómez Valcárcel. Técnica de Gobernanza Democrática. EUROsociAL +

[1] Hoja de Ruta elaborada por Jose María Cruz, ARFE (Asociación de Regiones Fronterizas Europeas) en colaboración con los expertos: Marcos Pedro Follonier y Hamilton Santos Rodríguez por encargo del Programa EUROsociAL +

Reportaje videográfico producido por EUROsociAL+

Al iniciarse la nueva década, América Latina y el Caribe, como el conjunto del sistema internacional, se enfrentan a un escenario regional y global más adverso. Pero en las coyunturas críticas también surgen oportunidades para redefinir la agenda de desarrollo y las estrategias de inserción internacional. La región, pese a registrar importantes avances, sigue lastrada por profundas fracturas sociales y debilidad institucional, y parece volver a caer en su secular ciclo de auge y caída, hoy caracterizado como la “trampa de ingreso medio”.

Ese escenario adverso tiene en la economía uno de sus principales retos. América Latina y el Caribe viven el peor momento económico en décadas: el fin del ciclo de las commodities, la “guerra comercial” impulsada por Estados Unidos y el retroceso económico global, y la inestabilidad en la región son sus principales factores causales. En 2019 el crecimiento del PIB de la región, en promedio, fue solo de un 0,1%, y para 2020 se proyecta un exiguo 1,3%. No se trata solo del impacto de la gravísima caída del PIB de Venezuela: en 2019, 14 de 20 países de América Latina tuvieron tasas inferiores al 1%, y 18 países estaban en una visible fase de desaceleración. En conjunto, el periodo 2014-2020 será el de más bajo crecimiento en los últimos setenta años, peor incluso que en la llamada “década perdida” en los ochenta.

Ello comporta significativos retrocesos de los indicadores sociales. Entre 2014 y 2019 el PIB per cápita cayó un 4%, y vuelve a aumentar el desempleo abierto y la economía informal. Los avances sociales de la etapa de auge de las commodities —reducción de la pobreza, expansión de clases medias, leve descenso de la desigualdad—se han detenido y ya se registran retrocesos: en ese mismo periodo la pobreza aumentó de 28% a 31% de la población total y la pobreza extrema de 7,8 % a 11,5%. Ello define un escenario de expectativas sociales en ascenso que no se alcanzarán, tanto para esas clases medias como para los sectores de la población que ya no eran pobres, pero sí vulnerables ante la recesión. Como ha señalado la secretaria ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL), Alicia Bárcena, las sociedades latinoamericanas no soportarían una nueva ronda de políticas de ajuste y es necesaria otra matriz de política económica: “es el momento de la política fiscal para reactivar el crecimiento y responder a las demandas sociales”.

“Es el momento de la política
fiscal para reactivar el crecimiento y
responder a las demandas sociales”

Estas tendencias también son factores causales del amplio “malestar en la democracia” y de las protestas sociales que atraviesan la región: entre 2017 y 2019 América Latina y el Caribe ha celebrado elecciones legislativas y/o presidenciales en todos los países. De ese “súper ciclo” electoral emerge un patrón claro que trasciende el tradicional clivaje izquierda-derecha: la derrota del oficialismo sea cual sea su signo político, como resultado de amplios reclamos de cambio político. Ello expresa un amplio “malestar en la democracia” que también se observa en los datos del Latinobarómetro y de otras encuestas de opinión: 6 de cada 10 personas no confía en sus gobiernos, y 8 de cada 10 afirma que su gobierno es corrupto. Entre 2009 y 2018 la proporción de personas insatisfechas con el funcionamiento de la democracia pasó de 51% a 71%. Son las peores cifras en 25 años. Crece también el cuestionamiento social hacia la “captura de políticas” por unas elites que la sociedad percibe como verdaderas “elites extractivas”: entre 2006 y 2018 la proporción de quienes piensan que en su país se gobierna en beneficio de los ricos y poderosos pasó, en el promedio regional, de 61% a casi 80%. En suma, el declive económico ha hecho que las desigualdades, la corrupción, la inseguridad ciudadana —que en países como Brasil, México o Venezuela va en aumento—, y el “mal gobierno” sean ahora menos tolerables.

Más allá de circunstancias nacionales, estos elementos son clave para entender los cambios de gobierno en Argentina o México, y el origen de las revueltas sociales que han irrumpido en 2019 en países como Chile o Colombia. En conjunto, el panorama de relativa estabilidad que ofrecía América Latina hace apenas un año, de la mano de un ciclo de gobiernos liberal-conservadores, ha desaparecido en pocos meses, en algunos casos, como Chile, de manera relativamente sorpresiva, y el “paquete” de políticas neoliberales planteado por los mismos parece estar ampliamente cuestionado.

Es importante destacar que estas tendencias tienen rasgos específicos locales, y en la región, con factores de estructura y de agencia que son propios de cada escenario nacional. Esos factores diferenciadores son clave: explican que haya o no revueltas populares, y sus dinámicas particulares (Ecuador, Chile); o que el descontento se canalice por mecanismos electorales (Argentina, Uruguay, México); que el motivo de la protesta y el reclamo de cambio político se relacione más con la desigualdad y/o la precariedad socio-económica (Argentina, Chile, Ecuador), o con factores políticos o electorales, como el fraude electoral (Bolivia), o la corrupción (Perú, Brasil), o el rechazo de las clases medias consolidadas y los estratos de mayor renta al cambio social y el ascenso de grupos subalternos (Bolivia, Brasil). Ahora bien, existe un patrón regional común, y a la vez, estas tendencias serían también la particular expresión latinoamericana de una dinámica global de desafección y crisis de la democracia, de rechazo a las élites, y de contestación o cuestionamiento del orden vigente.

América Latina y el Caribe, además, viven un escenario de fracturas ideológicas y fuerte polarización política, también observable en otras regiones, que afecta negativamente a su capacidad para formular políticas públicas basadas en el consenso, y con posibilidades de mantenerse en el tiempo. En particular, han supuesto una visible parálisis de América Latina en su condición de actor internacional. La crisis de Venezuela o la de Nicaragua, ante esas fracturas, impiden que se pueda utilizar la Organización de Estados Americanos (OEA) o recurrir a sus propias instancias regionales para buscar salidas democráticas: la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ha sido desmantelada por los gobiernos liberal-conservadores; la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) está paralizada; y los foros impulsados por los gobiernos de derechas, como el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) o el Grupo de Lima no tienen credibilidad ante el visible alineamiento de sus integrantes con un Estados Unidos que vuelve a proyectarse en la región. Así, una América Latina y el Caribe más fragmentada se convierte en una arena más para la creciente competencia geopolítica global, con una China en ascenso, una Rusia más asertiva, y unos Estados Unidos más intervencionista, aunque sin una estrategia clara más allá de torpes forcejeos para contener a China y sus intereses.

El imperativo de reactivar la relación birregional y el rol de la Unión Europea

En este escenario, la UE debiera reactivar su relación con América Latina y el Caribe, tras un periodo de relativo abandono del vínculo birregional, tratando de ganar presencia e interlocución con la región. Ello implica un compromiso más fuerte y mayor inversión de capital político. De hecho, ante la fragmentación de la región y la mayor competencia geopolítica global, Latinoamérica parece percibir que China y Estados Unidos serán los actores clave para la economía y/o para la gestión de las crisis políticas, y en particular en el caso de Venezuela. Esa percepción de bipolaridad emergente ha debilitado la posición de la UE, pero ésta también se debe a causas auto-infligidas: por un lado, a la pérdida de interlocución política. La VIII Cumbre UE-ALC, que debía celebrarse en 2017, se suspendió sine die a causa de las divisiones políticas en el lado latinoamericano, pero desde el lado europeo no se hizo gran cosa para revertir esa situación. Por otro lado, a cambios en la política de cooperación al desarrollo de la UE adoptados en el periodo presupuestario 2014-2020, que, con la “graduación” de la mayor parte de los países de renta media de la región, significó que la UE se privara a sí misma de las herramientas y recursos que, más allá de la transferencia de recursos, son necesarios para el trabajo en el desarrollo la región.

Ante el escenario regional y global y el nuevo ciclo político en las instituciones europeas, es necesario reconocer tanto el imperativo de una relación birregional renovada, como las oportunidades que se abren en la nueva geopolítica regional.

“Es necesario reconocer tanto el imperativo de
una relación birregional renovada,
como las oportunidades que se abren en
la nueva geopolítica regional”

Frente a la competencia de poder que protagonizan otras potencias globales en América Latina y el Caribe, ¿Cómo puede actuar la UE con la visión geopolítica que la nueva Comisión Von der Leyen asume como orientación estratégica y seña de identidad de su mandato? Por un lado, la UE ha de seguir actuando con un perfil propio e iniciativas singulares frente a las crisis de la región, y en particular, la de Venezuela. Ante el riesgo de enquistamiento de esa crisis, es necesario hacer frente a su dimensión humanitaria con iniciativas que también contribuyan a su salida negociada, promoviendo elecciones con garantías democráticas, o iniciativas que permitan utilizar los recursos petroleros del país para adquirir bienes esenciales en el exterior, mediante una suspensión parcial de las sanciones estadounidenses, como propone la iniciativa denominada “Petróleo para Venezuela”.

Más allá de estos escenarios de crisis, en América Latina y el caribe una “UE geopolítica” ha de estar basada en una agenda societal. La UE es ahora el único actor global que en la geopolítica regional se aproxima a Latinoamérica con una agenda centrada en las preocupaciones centrales de sus sociedades: la inclusión, la calidad de la democracia, los derechos humanos, la igualdad de género, la paz y la seguridad ciudadana. En suma, con todo aquello que integra la Agenda 2030, cuyos contenido puede ser visto como una renovación del “contrato social”, que hoy está en cuestión. En particular, América Latina y el Caribe ofrecen una oportunidad para que el European Green Deal desarrolle su dimensión externa. Para todo ello, urge retomar el diálogo político birregional y promover una política de cooperación más activa a través de los nuevos programas e instrumentos financieros que se están definiendo dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027.

“Urge retomar el diálogo político
birregional y promover una política
de cooperación más activa”

En buena medida, muchos de estos elementos ya están planteados en la Comunicación “La Unión Europea, América Latina y el Caribe: aunar fuerzas para un futuro común” de abril de 2019: es el primer documento de política de la UE con América Latina desde 2009 y plantea cambios importantes: en primer lugar, una relación más horizontal para abordar desafíos compartidos. No se trata, como en el pasado, de una UE que de manera paternalista ayuda a América Latina a resolver sus problemas, sino de dos regiones que trabajan juntas frente a interdependencias, riesgos y retos compartidos. En segundo lugar, la repolitización de las relaciones, con un “compromiso político más estratégico”, más inversión de capital político, y posturas “más fuertes” en torno a los valores e intereses compartidos.  En tercer lugar, se plantea una relación de “geometría variable”: evita el enfoque de “talla única” o “mínimo común denominador” reconociendo la diversidad de ALC y supone avanzar más con los países y grupos que quieran y puedan intensificar su compromiso en torno a cuatro prioridades: prosperidad, democracia, resiliencia y gobernanza mundial efectiva.

Para ello, la UE ha de desplegar una estrategia de cooperación avanzada, conforme al nuevo Consenso Europeo de Desarrollo, más horizontal, que sin renunciar al uso de la ayuda al desarrollo ha de dejar atrás la “graduación” y estar abierta a todos los países de la región. Ello exige enfoques “a medida” para cada país, contemplar la cooperación Sur-Sur y triangular, el diálogo de políticas públicas, el intercambio de conocimientos, y montos importantes para la inversión en áreas como la infraestructura resiliente y transición ecológica, a través de las líneas de financiación que abre el nuevo Instrumento para la Vecindad, el Desarrollo y la Cooperación Internacional (IVDCI).

En esa agenda, a la vez societal y geopolítica, subyace una importante premisa. No habrá manera de hacer frente a retos de índole global como el cambio climático, la migración, el comercio, la seguridad, el cambio tecnológico acelerado o el futuro del trabajo, fundamentales para alcanzar la Agenda 2030, si ambas regiones no recuperan el diálogo birregional y aúnan esfuerzos dentro de la agenda multilateral.

Poco antes del amanecer, María cruzó el río Paraná  en una barcaza. No tenía los permisos migratorios para llegar a su destino, pero sí la esperanza de una vida mejor. La triple frontera que conecta Brasil, Argentina y Paraguay a lo largo de más de 1.000 kilómetros resulta fácilmente permeable. Con la promesa de un trabajo como empleada del hogar, arribó a la provincia argentina de Misiones. Al llegar, sus supuestos empleadores le arrebataron la cédula de identidad y le mostraron su nuevo lugar de trabajo, un prostíbulo que funcionaba de manera ilegal en un rancho. A partir de ese momento, María vivió obligada a ejercer la prostitución en una pequeña habitación, subsistiendo con lo mínimo que le daban sus captores.  Se había convertido una de las más de 2,5 millones víctimas de trata que existen en el mundo, según cifras de la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDC).

Decidió escapar, pero no llegó muy lejos. Fue encontrada por un policía local que, lejos de ayudarla, la devolvió al prostíbulo. Este caso real es un ejemplo de cómo la corrupción de funcionarios públicos actúa como facilitadora o connivente de la trata de personas, un fenómeno criminal que afecta especialmente a mujeres y niñas, por lo general para fines de explotación sexual. Lo subraya Sergio Leonardo Rodríguez, responsable de la Procuraduría de Investigaciones Administrativas (PIA) del Ministerio Público de Argentina: “Una red de trata, sobre todo con fines de explotación sexual, no puede prosperar sin corrupción. Es imposible. Siempre se necesita del componente del agente público para facilitar estas tareas y los agentes encargados de las investigaciones deben internalizarlo. Por eso es muy importante que los casos se investiguen desde el inicio con esta doble visión: desde la corrupción y la trata».

La corrupción de los agentes públicos se manifiesta en aspectos como los cobros periódicos de dinero y/o la posibilidad de recibir favores sexuales. En contrapartida, los agentes omiten sus deberes de inspección, vigilancia, o actúan facilitando la expedición de documentos o permisos de forma indebida, obstaculizan la acción de la justicia dando información de operativos y ofrecen protección a los delincuentes, entre otros comportamientos ilegales. Estas conductas desviadas pueden darse en los cuerpos policiales, en agentes de aduanas, agentes de salud, médicos, jueces, fiscales, autoridades municipales, entre otros, a lo largo de la cadena criminal de la trata de personas. En algunos casos reflejan la existencia de pequeña corrupción, pero en otras son comportamientos parte de un fenómeno de carácter sistémico. En otros escenarios, el poder permite a los funcionarios controlar y ser dueños de la propia actividad criminal.

Con el objetivo de combatir esta lacra, el área de Gobernanza Democrática del Programa EUROsociAL+ y el Ministerio Público Fiscal de Argentina organizaron en octubre en Buenos Aires el Primer Taller Internacional sobre Corrupción y Trata de Personas. En la actividad, realizada en el marco del Primer Plan de trabajo de la Red de Fiscales contra la Corrupción de la Asociación Iberoamericana de Ministerios Públicos (AIAMP), participaron representantes de las áreas de trata y corrupción de Brasil, Paraguay y Argentina, país este último que también aportó personal de la Defensoría General de la Nación, la Oficina Nacional Anticorrupción, la Unidad de Protección de Víctimas del Ministerio de Justicia, la Universidad de Buenos Aires y las ONG Mujeres en Igualdad y Poder Ciudadano.

 ‘Los rescates que hemos tenido eran
de mujeres y niñas procedentes de
hogares  sumamente vulnerables’.

Durante la actividad se analizaron la corrupción y los riesgos de corrupción que están presentes en la trata de personas, así como diversas problemáticas relacionadas con la falta de identificación y persecución temprana de este tipo de prácticas, la desconfianza en el Estado o el miedo a denunciar provocado por la percepción de que las autoridades locales están involucradas con las organizaciones criminales.

También se analizó en el taller cómo la vulnerabilidad extrema de mujeres y niñas es aprovechada por los delincuentes que explotan esta economía criminal. Así lo relata la Fiscal de Juicio de Posadas (Misiones), Vivian Barbosa: “Los rescates que hemos tenido eran de mujeres y niñas procedentes de hogares sumamente vulnerables. En ocasiones, no podrían definirse ni como hogares, ya que los propios progenitores habían sido los que las entregaban para que ejercieran este tipo de trabajo. Por eso, muchas veces no se sienten víctimas, es más, consideraban que en esos lugares están mejor. Proceden de lugares sin agua potable, con piso de tierra. Entonces, cuando alguien les ofrece una habitación con baño, comida y, eventualmente, la posibilidad de mandar dinero a sus familias, lo ven como una mejoría y aceptan esa condición, no se sienten víctimas. Muchas veces tuve, al momento del rescate, la sensación de que mujeres liberadas estaban enojadas por sacarlas de la prostitución”.

Del encuentro surgieron una serie de propuestas estratégicas en relación con la articulación institucional e interinstitucional, la vinculación temprana de la investigación anticorrupción en los casos de trata de personas que lo requieran, el fortalecimiento de la capacidad de análisis y el refuerzo de los mecanismos de denuncia anónima y protección. Igualmente, se reseñó la importancia de prevenir estas manifestaciones de corrupción y visibilizar sus riesgos.

Volviendo al caso con el que arrancaban estas líneas, María tuvo finalmente mejor suerte. Dos compañeras paraguayas consiguieron huir del rancho y el autobús en el que viajaban fue interceptado en un control policial fronterizo. Denunciaron el caso y lograron la liberación de María y otras cuatro mujeres de nacionalidad argentina que seguían cautivas, dos de ellas menores de edad. Los dos proxenetas, un hombre y una mujer, fueron condenados a 15 años de cárcel. De los agentes corruptos que facilitaron esta actividad criminal no se llegó a saber nada.

Borja Díaz Rivillas, Técnico Sénior en Gobernanza Democrática en la FIIAPP, EUROsociAL +

Ana Linda Solano, experta de EUROsociAL+ en corrupción y género