Al iniciarse la nueva década, América Latina y el Caribe, como el conjunto del sistema internacional, se enfrentan a un escenario regional y global más adverso. Pero en las coyunturas críticas también surgen oportunidades para redefinir la agenda de desarrollo y las estrategias de inserción internacional. La región, pese a registrar importantes avances, sigue lastrada por profundas fracturas sociales y debilidad institucional, y parece volver a caer en su secular ciclo de auge y caída, hoy caracterizado como la “trampa de ingreso medio”.

Ese escenario adverso tiene en la economía uno de sus principales retos. América Latina y el Caribe viven el peor momento económico en décadas: el fin del ciclo de las commodities, la “guerra comercial” impulsada por Estados Unidos y el retroceso económico global, y la inestabilidad en la región son sus principales factores causales. En 2019 el crecimiento del PIB de la región, en promedio, fue solo de un 0,1%, y para 2020 se proyecta un exiguo 1,3%. No se trata solo del impacto de la gravísima caída del PIB de Venezuela: en 2019, 14 de 20 países de América Latina tuvieron tasas inferiores al 1%, y 18 países estaban en una visible fase de desaceleración. En conjunto, el periodo 2014-2020 será el de más bajo crecimiento en los últimos setenta años, peor incluso que en la llamada “década perdida” en los ochenta.

Ello comporta significativos retrocesos de los indicadores sociales. Entre 2014 y 2019 el PIB per cápita cayó un 4%, y vuelve a aumentar el desempleo abierto y la economía informal. Los avances sociales de la etapa de auge de las commodities —reducción de la pobreza, expansión de clases medias, leve descenso de la desigualdad—se han detenido y ya se registran retrocesos: en ese mismo periodo la pobreza aumentó de 28% a 31% de la población total y la pobreza extrema de 7,8 % a 11,5%. Ello define un escenario de expectativas sociales en ascenso que no se alcanzarán, tanto para esas clases medias como para los sectores de la población que ya no eran pobres, pero sí vulnerables ante la recesión. Como ha señalado la secretaria ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (CEPAL), Alicia Bárcena, las sociedades latinoamericanas no soportarían una nueva ronda de políticas de ajuste y es necesaria otra matriz de política económica: “es el momento de la política fiscal para reactivar el crecimiento y responder a las demandas sociales”.

“Es el momento de la política
fiscal para reactivar el crecimiento y
responder a las demandas sociales”

Estas tendencias también son factores causales del amplio “malestar en la democracia” y de las protestas sociales que atraviesan la región: entre 2017 y 2019 América Latina y el Caribe ha celebrado elecciones legislativas y/o presidenciales en todos los países. De ese “súper ciclo” electoral emerge un patrón claro que trasciende el tradicional clivaje izquierda-derecha: la derrota del oficialismo sea cual sea su signo político, como resultado de amplios reclamos de cambio político. Ello expresa un amplio “malestar en la democracia” que también se observa en los datos del Latinobarómetro y de otras encuestas de opinión: 6 de cada 10 personas no confía en sus gobiernos, y 8 de cada 10 afirma que su gobierno es corrupto. Entre 2009 y 2018 la proporción de personas insatisfechas con el funcionamiento de la democracia pasó de 51% a 71%. Son las peores cifras en 25 años. Crece también el cuestionamiento social hacia la “captura de políticas” por unas elites que la sociedad percibe como verdaderas “elites extractivas”: entre 2006 y 2018 la proporción de quienes piensan que en su país se gobierna en beneficio de los ricos y poderosos pasó, en el promedio regional, de 61% a casi 80%. En suma, el declive económico ha hecho que las desigualdades, la corrupción, la inseguridad ciudadana —que en países como Brasil, México o Venezuela va en aumento—, y el “mal gobierno” sean ahora menos tolerables.

Más allá de circunstancias nacionales, estos elementos son clave para entender los cambios de gobierno en Argentina o México, y el origen de las revueltas sociales que han irrumpido en 2019 en países como Chile o Colombia. En conjunto, el panorama de relativa estabilidad que ofrecía América Latina hace apenas un año, de la mano de un ciclo de gobiernos liberal-conservadores, ha desaparecido en pocos meses, en algunos casos, como Chile, de manera relativamente sorpresiva, y el “paquete” de políticas neoliberales planteado por los mismos parece estar ampliamente cuestionado.

Es importante destacar que estas tendencias tienen rasgos específicos locales, y en la región, con factores de estructura y de agencia que son propios de cada escenario nacional. Esos factores diferenciadores son clave: explican que haya o no revueltas populares, y sus dinámicas particulares (Ecuador, Chile); o que el descontento se canalice por mecanismos electorales (Argentina, Uruguay, México); que el motivo de la protesta y el reclamo de cambio político se relacione más con la desigualdad y/o la precariedad socio-económica (Argentina, Chile, Ecuador), o con factores políticos o electorales, como el fraude electoral (Bolivia), o la corrupción (Perú, Brasil), o el rechazo de las clases medias consolidadas y los estratos de mayor renta al cambio social y el ascenso de grupos subalternos (Bolivia, Brasil). Ahora bien, existe un patrón regional común, y a la vez, estas tendencias serían también la particular expresión latinoamericana de una dinámica global de desafección y crisis de la democracia, de rechazo a las élites, y de contestación o cuestionamiento del orden vigente.

América Latina y el Caribe, además, viven un escenario de fracturas ideológicas y fuerte polarización política, también observable en otras regiones, que afecta negativamente a su capacidad para formular políticas públicas basadas en el consenso, y con posibilidades de mantenerse en el tiempo. En particular, han supuesto una visible parálisis de América Latina en su condición de actor internacional. La crisis de Venezuela o la de Nicaragua, ante esas fracturas, impiden que se pueda utilizar la Organización de Estados Americanos (OEA) o recurrir a sus propias instancias regionales para buscar salidas democráticas: la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ha sido desmantelada por los gobiernos liberal-conservadores; la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) está paralizada; y los foros impulsados por los gobiernos de derechas, como el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) o el Grupo de Lima no tienen credibilidad ante el visible alineamiento de sus integrantes con un Estados Unidos que vuelve a proyectarse en la región. Así, una América Latina y el Caribe más fragmentada se convierte en una arena más para la creciente competencia geopolítica global, con una China en ascenso, una Rusia más asertiva, y unos Estados Unidos más intervencionista, aunque sin una estrategia clara más allá de torpes forcejeos para contener a China y sus intereses.

El imperativo de reactivar la relación birregional y el rol de la Unión Europea

En este escenario, la UE debiera reactivar su relación con América Latina y el Caribe, tras un periodo de relativo abandono del vínculo birregional, tratando de ganar presencia e interlocución con la región. Ello implica un compromiso más fuerte y mayor inversión de capital político. De hecho, ante la fragmentación de la región y la mayor competencia geopolítica global, Latinoamérica parece percibir que China y Estados Unidos serán los actores clave para la economía y/o para la gestión de las crisis políticas, y en particular en el caso de Venezuela. Esa percepción de bipolaridad emergente ha debilitado la posición de la UE, pero ésta también se debe a causas auto-infligidas: por un lado, a la pérdida de interlocución política. La VIII Cumbre UE-ALC, que debía celebrarse en 2017, se suspendió sine die a causa de las divisiones políticas en el lado latinoamericano, pero desde el lado europeo no se hizo gran cosa para revertir esa situación. Por otro lado, a cambios en la política de cooperación al desarrollo de la UE adoptados en el periodo presupuestario 2014-2020, que, con la “graduación” de la mayor parte de los países de renta media de la región, significó que la UE se privara a sí misma de las herramientas y recursos que, más allá de la transferencia de recursos, son necesarios para el trabajo en el desarrollo la región.

Ante el escenario regional y global y el nuevo ciclo político en las instituciones europeas, es necesario reconocer tanto el imperativo de una relación birregional renovada, como las oportunidades que se abren en la nueva geopolítica regional.

“Es necesario reconocer tanto el imperativo de
una relación birregional renovada,
como las oportunidades que se abren en
la nueva geopolítica regional”

Frente a la competencia de poder que protagonizan otras potencias globales en América Latina y el Caribe, ¿Cómo puede actuar la UE con la visión geopolítica que la nueva Comisión Von der Leyen asume como orientación estratégica y seña de identidad de su mandato? Por un lado, la UE ha de seguir actuando con un perfil propio e iniciativas singulares frente a las crisis de la región, y en particular, la de Venezuela. Ante el riesgo de enquistamiento de esa crisis, es necesario hacer frente a su dimensión humanitaria con iniciativas que también contribuyan a su salida negociada, promoviendo elecciones con garantías democráticas, o iniciativas que permitan utilizar los recursos petroleros del país para adquirir bienes esenciales en el exterior, mediante una suspensión parcial de las sanciones estadounidenses, como propone la iniciativa denominada “Petróleo para Venezuela”.

Más allá de estos escenarios de crisis, en América Latina y el caribe una “UE geopolítica” ha de estar basada en una agenda societal. La UE es ahora el único actor global que en la geopolítica regional se aproxima a Latinoamérica con una agenda centrada en las preocupaciones centrales de sus sociedades: la inclusión, la calidad de la democracia, los derechos humanos, la igualdad de género, la paz y la seguridad ciudadana. En suma, con todo aquello que integra la Agenda 2030, cuyos contenido puede ser visto como una renovación del “contrato social”, que hoy está en cuestión. En particular, América Latina y el Caribe ofrecen una oportunidad para que el European Green Deal desarrolle su dimensión externa. Para todo ello, urge retomar el diálogo político birregional y promover una política de cooperación más activa a través de los nuevos programas e instrumentos financieros que se están definiendo dentro del Marco Financiero Plurianual 2021-2027.

“Urge retomar el diálogo político
birregional y promover una política
de cooperación más activa”

En buena medida, muchos de estos elementos ya están planteados en la Comunicación “La Unión Europea, América Latina y el Caribe: aunar fuerzas para un futuro común” de abril de 2019: es el primer documento de política de la UE con América Latina desde 2009 y plantea cambios importantes: en primer lugar, una relación más horizontal para abordar desafíos compartidos. No se trata, como en el pasado, de una UE que de manera paternalista ayuda a América Latina a resolver sus problemas, sino de dos regiones que trabajan juntas frente a interdependencias, riesgos y retos compartidos. En segundo lugar, la repolitización de las relaciones, con un “compromiso político más estratégico”, más inversión de capital político, y posturas “más fuertes” en torno a los valores e intereses compartidos.  En tercer lugar, se plantea una relación de “geometría variable”: evita el enfoque de “talla única” o “mínimo común denominador” reconociendo la diversidad de ALC y supone avanzar más con los países y grupos que quieran y puedan intensificar su compromiso en torno a cuatro prioridades: prosperidad, democracia, resiliencia y gobernanza mundial efectiva.

Para ello, la UE ha de desplegar una estrategia de cooperación avanzada, conforme al nuevo Consenso Europeo de Desarrollo, más horizontal, que sin renunciar al uso de la ayuda al desarrollo ha de dejar atrás la “graduación” y estar abierta a todos los países de la región. Ello exige enfoques “a medida” para cada país, contemplar la cooperación Sur-Sur y triangular, el diálogo de políticas públicas, el intercambio de conocimientos, y montos importantes para la inversión en áreas como la infraestructura resiliente y transición ecológica, a través de las líneas de financiación que abre el nuevo Instrumento para la Vecindad, el Desarrollo y la Cooperación Internacional (IVDCI).

En esa agenda, a la vez societal y geopolítica, subyace una importante premisa. No habrá manera de hacer frente a retos de índole global como el cambio climático, la migración, el comercio, la seguridad, el cambio tecnológico acelerado o el futuro del trabajo, fundamentales para alcanzar la Agenda 2030, si ambas regiones no recuperan el diálogo birregional y aúnan esfuerzos dentro de la agenda multilateral.

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